【编者按】就在汶川地震发生前三天，在人间天堂西子湖畔，全国多个省份的应急管理办公室的相关人员还聚集在一起，总结今年年初的冰雪灾难应急处置的教训，讨论今后中国特大自然灾害应急管理模式，并呼吁尽快建立和完善各级应急信息平台。
可谁能预料，就在会议后三天，5月12日14时28分，震惊全球的“汶川地震”发生了。
在记者截稿时，有关“汶川地震”应急响应的相关总结还没有出来。但我们从今年年初的全国特大冰雪灾害的应急响应总结中能看出，建立一套全面的应急信息平台仍是当务之急。
■ 本报记者 汤铭
摄影 李忠
通信应急重中之重
在“汶川地震”发生后，从地方到中央政府，在第一时间迅速启动了应急响应措施，从国家主席到救灾部队的普通一兵都在最短时间内开始了救灾工作。但地震发生后的24小时内，灾区面临的最大的难题是通信和交通道路的不畅通，给救援工作带来了极大的困难。据报道，经过20多个小时的徒步强行军，到5月14日早上8点，武警部队才有800余名兵力携带通信设备成功开进汶川县境内。而在此之前，抗震救灾指挥部门只能通过为数不多的卫星电话与受灾地区联系。
在各种自然灾祸或者危机事故发生后，确保各种通信途径通畅不但有助于政府把握应急管理的主动权，稳定人心，平息情绪性反应，引导舆论和公众行为，而且可以保证公众的知情权，减少谣言，以保证地震这样的自然灾害得到快速、平稳、有序的处置。
地震发生后，重灾区汶川、都江堰以及周边乡镇的对外通信联络一度中断。中国移动和中国联通分别派出了移动应急通信车辆开往了都江堰等受灾地区。但是即使这样，在5月13日中央人民广播电台的抗震救灾直播节目中，仍不断有听众通过手机短信留言寻找在地震灾区亲人的信息。可见灾难面前，哪怕是只言片语的零星信息，不管是对于一个单独的人、一个家庭还是整个救灾大局来说都显得极其重要。
部分从汶川撤出的灾民告诉媒体，逃离汶川徒步行进了几十公里后，他们已经感觉绝望，但在距都江堰十几公里的时候手机突然收到信号，收到都江堰市的天气预报短信，一下子让他们“感到获救了”。
在今年年初的冰雪灾害中，应急通信的作用尤其突出。浙江省是2008年风雪灾害中受损严重的地区之一。在风雪灾害发生时，浙江省在旅客滞留的地方提供免费电话,以便大家和家人联系。浙江省还开通了公共信息热线，以解答公众对于暴风雪期间电力供应、交通出行等方面的问题。浙江省人民政府应急办公室工作人员介绍，“最初因为打电话的人太多，接通率只有1.6%。在和电信部门的共同努力下，最终通过利用114系统来搭建公共信息发布平台，接通率一下达到了68%，极大地稳定了受灾群众的情绪。”
此外，强大的互联网作为新兴的通信工具，在自然灾害中的应急通信作用也日益突出。此次汶川地震发生后，位于震中的阿坝州政府，在电力、通信瘫痪、人员惊魂未定的情况下，网站6人发布小组坚守岗位，克服种种困难利用互联网持续披露灾区信息，使阿坝州政府网站成为所有心系灾区的人们了解灾情的重要渠道，让大家在第一时间了解了这次灾害。
政府重视应急机制建立
中国是世界上自然灾害、灾难事故等重大突发事件频发的国家之一。每年因灾造成的损失巨大。民政部有关统计资料表明，中国每年自然灾害造成的直接经济损失在500亿～600亿元人民币之间，平均每天都要因此损失1亿多元人民币。1998年发生的特大洪水，全国的直接经济损失接近2500亿元; 2003年底发生在重庆开县的井喷事故, 造成243人死亡，2142人中毒住院治疗，6.5万名群众被紧急疏散，各项经济损失高达6400余万元人民币; 2006年8月10日晚，50年一遇的8号强台风“桑美”登陆浙江、福建两省，据统计，仅一天时间内就造成400万人受灾，因灾死亡104人、失踪190人，房屋倒塌5.4万间，农作物受灾184万亩，直接经济损失高达112.5亿元; 2008年1月10日起中国浙江、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团等19个省级行政区均受到低温、雨雪、冰冻灾害影响，死亡60人，失踪2人，紧急转移安置175.9万人，农作物受灾面积7270.8公顷，倒塌房屋22.3万间，损坏房屋86.2万间，直接经济损失537.9亿元。
可见，各种自然灾害和突发事件造成的财产损失以及人员伤亡是触目惊心的。如何运用最有效的手段应对突发事件，使人们的生命财产损失降至最低，用最短的时间恢复社会秩序，建立完善的突发事件应对机制，是当前各级政府应急管理的主要任务。
20世纪80年代以来，特别是2003年“非典”疫情发生以后，中央政府将应急管理提到了重要议事日程。2005年召开了建国以来第一次全国应急管理工作会议。此后，国务院应急管理办公室和各级政府应急管理机构相继成立，全国性的应急管理体系逐渐形成。2006年1月，国务院公布了《国家突发公共事件总体应急预案》。2006年2月9日，国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》把国家公共安全应急信息平台、突发公共事件防范与快速处置等公共安全领域技术列入中国未来15年内11个重点技术发展领域的优先主题。2007年11月1日颁布的《中华人民共和国突发公共事件应对法》标志着中国应急管理工作逐步走向成熟。
这些应急机制的建立，在本次汶川地震中已经开始发挥出巨大的作用。从地方、军队到中央的各级单位，都在最短时间内启动了应急响应措施。在地震发生后，国家减灾委根据《国家自然灾害救助应急预案》，紧急启动国家二级救灾应急响应，5月12日16时，民政部就从西安中央救灾物资储备库紧急调拨5000顶救灾帐篷支援四川灾区。民政部救灾工作组于5月12日当天晚上赶赴四川灾区，协助抗震救灾工作。5月12日22时15分，国家减灾委、民政部再次将响应等级提升为一级响应。
总参谋部在地震发生后几个小时内就指示成都军区所属部队，协助地方政府查明震情，按照应急预案做好抢险救灾准备，随时准备投入抢险救灾。军队应急办公室负责人介绍，地震发生后，总参谋部的应急预案立即启动，成都军区随即派出人员前往震中了解情况。中国移动通信集团公司也在第一时间紧急启动了最高等级应急通信方案，12日晚急调广东、贵州、重庆、河南、云南等5个省公司的8辆应急车和60台柴油发电机赶赴四川支援。13日上午，15台卫星电话和10套基站也从北京起程紧急送往四川。
可以说，在国家的高度重视下，应急响应机制在汶川地震抗震救灾中发挥着巨大的作用。
急需科学的应急信息平台
有了《中华人民共和国突发公共事件应对法》以及各级应急预案的支撑，可以说是构建起了中国应急管理机制的“软”环境。但是从应急管理的发展需要来看，日常工作中的应急处置机制还需要一个强有力的“硬”环境——应急信息平台来支撑。
据介绍，中国的应急信息平台体系包括国家级应急平台、省级应急平台、部门应急平台、地市应急平台、县级应急平台、面向公众紧急信息接报平台以及面向公众的信息发布平台。记者在全国特大自然灾害应急处置研讨会上了解到，国家级应急信息平台有望在2008年8月前开始搭建。
南京邮电大学电子政务与应急管理研究中心姚国章认为，应急信息平台的建设是应急管理体系建设的基本组成部分，对全面提升政府应急管理的能力和水平起着至关重要的作用。“应急平台是以现代信息通信技术为支撑，软、硬件相结合的突发公共事件应急保障技术系统，具备日常管理、风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评估等多方面功能，是实施应急预案、实现应急指挥决策的载体。应急平台建设是应急管理的一项基础性工作; 对于建立和健全应急机制，预防和应对突发公共事件，减少灾害损失，具有重要意义。”他说。
广西壮族自治区在今年一月的抗击冰雪灾害中表现突出，不但完成了自治区自己的抗灾减灾工作，而且还主动为分流周边省份积压车辆采取了积极而有效的措施。但是曾经工作在抗击风雪灾害一线的广西壮族自治区人民政府应急管理办公室专职副主任韦树奉认为，由于与周边省份信息共享能力和应急协调能力不强，给当时抗灾救灾工作带来了诸多不便。“最初由于信息不畅通，周边省份因为风雪封路的消息没有及时传递到广西。造成前往周边省份的六万多车辆滞留在广西。如果有一个统一协调的应急信息平台，也就不会有这样的情况发生。”
在2008年的风雪灾害中，江西省是受灾最严重的省份之一。江西省人民政府应急管理办公室工作人员告诉记者: “风雪灾害中，真正让人想到了应急信息平台的价值。当时每天我们都要去一线了解灾情，部署抗灾工作，各种信息还要每天汇总上报，但是那么大的风雪，人员出动后往往也被困在了路上，给信息上传下达造成了非常大的不方便。”
据了解，应急平台建设将是下一步应急管理工作的重中之重，在北京、上海、天津等省市已经完成了相应的省级应急信息平台试点工作。目前江西省的应急平台已经完成了招标选型，正在建设过程中。
百年不遇的雨雪冰冻已经远去，地震灾害正在发生，未来自然灾难仍旧还会出现。在一次次灾害考验面前，我们必须变得越来越具有适应力和应变力，必须在灾害来临之前做好充分的准备，在灾难降临之时能够从容应对，在战胜灾害之后又能够迅速复原。要做到这些，应急平台建设必须马上提速。
记者手记
乙方，也请你提速
记者在全国特大自然灾害应急处置研讨会上了解到，还是有很多省一级单位，应急信息平台的建设尚未完成。
华中某省，已经对应急信息平台建设开展了招投标，但在政府应急办公室的副主任心中仍旧感觉非常不踏实。他说，“虽然有电信运营商、信息系统集成商等多家公司前来投标，但是由于应急平台还是一个新生事物，他们都没有这样一个平台建设的经验，没有让我看到成功案例，弄得我心中很没有底，不知道能建成什么样子。”
华南另一个省份的代表也颇有同感，8月1日是该省应急平台上线的日子。但是他感觉和中标对象在应急平台建设方面的沟通并不顺畅，他发现所有参加投标的企业，以及最终中标的建设企业对于应急平台建设都是缺乏经验。
应急信息平台是一个全新的事物，它的建设肯定离不开项目方和实施方的磨合。但是随着全球自然灾害频发的趋势，各家IT厂商应加强对应急平台建设的研发，需要尽快提速。（汤铭）
链接
突发事件
所谓突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。一般而言，突发事件所具有的生命周期包括: 一是潜伏期，是突发事件的“酝酿”期; 二是爆发期，是突发事件“发威”、暴露其破坏性的时期; 三是持续期，是突发事件造成破坏和影响的延续期; 四是善后恢复期，是消除突发事件影响、进行灾后恢复重建的时期。
突发事件具有四个方面的基本特点: 一是突发性，很多突发事件的发生往往没有明显的征兆; 二是扩散性，事件一旦发生很可能在短时间内扩散; 三是不确定性，事件的发展方向很难判断清楚; 四是发展变化的两重性，既可通过科学的引导向好的方向发展，也可能因为处置不当而陷入更大的困境。
突发事件的应对原则包括两个方面: 一是预防为主，要尽量消除突发事件发生的隐患，从多方面入手降低发生各种突发事件的“脆弱性”; 二是预防与应急相结合，即做到平战结合，“防病与治病并重”，对各种无法抗拒的突发事件必须有强大的抵抗力。
突发事件的应急管理体制包括: 首先是统一领导，即要求做到命令统一、指挥有序; 其次是综合协调，即要能对各类人员和资源进行统筹; 第三是分类管理，即对各类突发事件进行专业化的管理; 第四是分级负责，即不同级别的行政机构承担不同的职责; 第五是属地管理为主，即突发事件的应对以事发地的政府机构为主。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，县级以上地方各级人民政府设立突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。突发事件应急指挥机构的组成包括本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人。县级以上人民政府应急管理办公室作为应急指挥机构的日常办事机构，设在政府办公室。主要职责包括: 值守应急; 信息汇总; 综合协调，发挥其在应急管理中的运转枢纽作用。
{{item.content}}